□ 慧眼觀察

□ 關保英

十四屆全國人大常委會第十六次會議6月27日表決通過新修訂的《中華人民共和國治安管理處罰法》，自2026年1月1日起施行。治安管理處罰法的此次修訂力度較大，既體現了新時代治安管理的需要，又對我國行政執法體系作了新的拓展，契合了法治政府和法治社會的建設要求，關于行政執法的新構型及新時代的法治政府建設也有實實在在的舉措。

新修訂的治安管理處罰法有關行政執法的拓展，主要體現在如下方面：

行政執法中的法理闡釋。行政執法是行政主體依據法律規定，對當事人的違法行為進行有關行政法律和法規的適用行為。在我國傳統的行政執法構造中，行政主體所要做的就是讓案件事實和法律規定相結合，在執法過程中既要具有合法性，也要體現比例原則的要求。行政執法決定的規范作出，便意味著一個執法行為已得到實施。新修訂的治安管理處罰法增加了“充分釋法說理，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規定。該規定明確行政主體在行政執法中具有闡釋法理的義務，要求行政主體不能在執法中簡單地、程序化地行使執法權，而是要與行政相對人或者案件其他當事人有法治精神和法律原理方面的交流。包括向當事人解讀行政法原理，闡釋行政法規定的前因后果，分析行政法規定中所隱含的法律理論和法治技術細節等。這便促成了行政主體與行政相對人在行政法治的主導下形成更具理性的關系。

行政執法中的剛柔并濟。每一個行政執法都是由行政主體的行政行為予以承載的。我國行政許可法、行政處罰法、行政強制法、行政復議法、行政訴訟法及國家賠償法等行政法律以及部門行政管理法中，關于行政行為的作出，既有實體方面的規定，也有程序方面的規定。可見，行政行為的作出既有實體上的依據，也有程序上的遵循，行政行為作出時所呈現的剛性化特征較為明顯。其中以治安管理處罰法為典型，該法中有關行政行為作出的規定，此前并沒有給行政主體留下較多的裁量空間。但治安管理處罰法在修訂時考量到了這個問題，因而在秉持行政行為的剛性原則同時，也提倡行政行為的柔性化。例如，規定“為免受正在進行的不法侵害采取的制止行為，未明顯超過必要限度的，不屬于違反治安管理行為；若超過必要限度造成較大損害，應減輕處罰；情節較輕的則不予處罰”。這是對行政執法及其精神的較大發展，也使得我國法治政府建設的內涵越來越充實，法治政府與法治社會、法治國家的一體化關系越來越緊密。剛性與柔性的有機結合不僅僅是一個法律適用問題，更為重要的是，它使得行政執法的效果和社會治理的效果找到了非常好的契合點。

行政執法中的底線堅守。我國早在2014年對全面推進依法治國進行頂層設計時，就提出了公權力行使中底線和紅線的概念，即底線不可觸碰，紅線不可逾越，堅守這兩條線是憲法精神和法治原則對公權力及其行使的基本要求。治安管理處罰是一種特殊的行政執法，其特殊性在于相較其他行政執法，具有嚴厲性和敏感性。有人將治安管理處罰法稱為“小刑法”，其與刑法的適用確實也是相互銜接的。一方面，治安管理處罰法規定了行政拘留的行政處罰種類，行政拘留作為一種限制人身自由的行政處罰，是行政法中最嚴厲的制裁措施。行政處罰法和治安管理處罰法都對行政拘留的處罰規定了嚴格適用的條件，要求行政執法機關謹慎適用行政拘留的處罰措施。另一方面，行政執法機關在行政執法中如果認為當事人的違法行為已經超出了行政拘留的適用標準，構成了犯罪，那就應當將案件移送刑事司法機關。新修訂的治安管理處罰法明確規定：“違反治安管理行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任的，不得以治安管理處罰代替刑事處罰。”同時也要求行政執法機關應當嚴格守住行政執法的底線。

行政執法中的行政權限縮。此次修訂治安管理處罰法的基本考量是法治國家建設這一根本目標。基于該目標，新修訂的治安管理處罰法拓展了治安處罰的適用范圍，增設了新的違法行為類型和具體處罰措施。如增加了對在國家考試中作弊行為的處罰，及對在公共場所穿戴宣揚美化侵略戰爭、侵略行為的服飾標志，不聽勸阻且造成不良社會影響的行為的處罰等規定。這反映了治安管理處罰法承載著社會治理的任務，這也是法治國家建設的具體要求。此外，新修訂的治安管理處罰法對行政執法機關權力行使作出新的規定，如對行政執法機關在詢問、查證時提出新的要求，增加了時限規定、錄音錄像規定及保證當事人正當需求的規定等。此類規定既規范了行政執法機關在行政處罰中的權力行使，也保護了當事人的合法權益。

新修訂的治安管理處罰法在規范行政執法權的制度設計中還有其他亮點，如確立了治安處罰中的法制審核制度。尤其在執法監督和法律責任部分，也有一系列新的規范行政主體權力行使的制度，它使得法治政府建設在治安管理處罰法中既有深厚基礎，又有新的路徑。

（作者系上海政法學院教授、博士生導師，上海市人民政府參事）